Воссоздать Федеральную управляющую электроэнергетическую компанию

 

      6. Основные мероприятия по возобновлению государственного   
         регулирования в электроэнергетике России 

     Возврат к двухуровневой структуре регулируемых рынков электроэнергии представляет собой исправление ошибки, допущенной в начале текущего века, в связи с решением о переходе к конкурентному рынку. Процесс возврата многоплановый и будет достаточно трудным. Потребуются внесение изменений в Закон «Об электроэнергетике», структурные преобразования энергокомпаний, соответствующая подстройка и совершенствование системы и методологии государственного регулирования и многое другое. Вместе с тем, это будет в значительной мере возврат к тому, что уже было. Данное обстоятельство облегчит процесс.
     Главным и первоочередным мероприятием должно стать воссоздание Федеральной компании (типа РАО «ЕЭС России»), выполняющей функции «Закупочного агентства» на федеральном оптовом рынке электроэнергии (сохраним за ним название ФОРЭМ) и ответственной за бесперебойное электроснабжение страны, включая бездефицитное развитие ЕЭС. Назовем ее условно «Федеральной электроэнергетической управляющей компанией» (ФЭУК). В эту компанию должны войти существующие Федеральная сетевая компания (ФСК), Системный Оператор и Администратор торговой системы (АТС). Функции последнего будут существенно сужены – это будет подразделение, осуществляющее, главным образом, финансовые взаиморасчеты с участниками ФОРЭМа. Кроме того, ФЭУК должна в той или иной форме руководить и финансировать проектные и научно-исследовательские организации отрасли.
     Основные функции ФЭУК:
     - оперативно-диспетчерское управление ЕЭС;
     - управление функционированием ФОРЭМа;
     - планирование и финансирование развития ЕЭС, включая организацию конкурсов на строительство новых электростанций;
     - эксплуатация и развитие Национальной электрической сети, принадлежащей ФСК;
     - планирование и финансирование проектных и научно-исследовательских работ;
     - разработка отраслевых нормативов (Руководящих указаний, Норм, Правил и т.п.), связанных со строительством и эксплуатацией оборудования электростанций и электрических сетей, и контроль за их исполнением.
     Для этих целей в ФЭУК должны быть созданы соответствующие подразделения. Мы не будем здесь более детально углубляться в функции и организационную структуру ФЭУК. Это требует специальных проработок. В целом ФЭУК должна быть государственной компаний, аналогично ФСК и СО.
     Вопросам планирования и финансирования развития ЕЭС будет посвящен следующий раздел записки. Предварительно отметим, что для финансирования требуется создание специального Государственного фонда развития ЕЭС (ГФР ЕЭС). Этот фонд должен также войти в состав ФЭУК, которая будет управлять им.
     Следующим мероприятием будет возобновление регулирования тарифов на ФОРЭМе, включая тарифы электростанций, входящих в состав ОГК и поставляющих электроэнергию на ФОРЭМ. Для этого не потребуется изменять структуру и собственников ОГК – необходимо будет лишь ввести регулирование тарифов их электростанций (как это было в 1990-е годы). Тарифы (для каждой электростанции индивидуально), естественно, будут устанавливаться Федеральной службой по тарифам (ФСТ).
     Одновременно, ФСТ будет регулировать деятельность всей ФЭУК и устанавливать тарифы на электроэнергию, отпускаемую с ФОРЭМа. В отпускные (покупные) тарифы должны включаться средневзвешенная стоимость электроэнергии, поставляемой на ФОРЭМ, расходы на содержание ФЭУК (включая финансирование проектных и научно-исследовательских работ), инвестиционная составляющая и нормативная прибыль. Инвестиционная составляющая определяется, исходя из планов строительства и модернизации электростанций и электрических сетей, принадлежащих ФСК. Эти планы разрабатываются ФЭУК и согласовываются с Минэнерго, после чего ФСТ включает необходимые инвестиции в инвестиционную составляющую тарифов для конечных потребителей. Полученные же за счет инвестиционной составляющей средства поступают в ГФР ЕЭС для последующего финансирования строительства электростанций и электропередач.* (см. сноску в низу стр.)
     Далее потребуется комплекс мер по восстановлению регулируемых монопольных вертикально-интегрированных компаний на региональном уровне. Условно сохраним за ними прежнее название – АО-энерго.
     Воссозданные АО-энерго будут нести ответственность за электро- и теплоснабжение регионов, что фактически не в состоянии сейчас делать созданные и зачастую меняемые «гарантирующие поставщики». Кстати, в большинстве альтернативных концепций реформирования электроэнергетики, выдвигавшихся вместо концепции РАО «ЕЭС России» в 2000-2002 гг., предусматривалось сохранение региональных АО-энерго.
     Возврат к регулируемым АО-энерго обусловлен также:
     - необходимостью регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию для конечных потребителей региональными службами по тарифам (РСТ); в частности, ФСТ не в состоянии регулировать тарифы ТЭЦ, входящих сейчас в ТГК;
     - нецелесообразностью организации конкурентных розничных рынков электроэнергии. Возможный эффект от конкуренции в сфере сбыта явно меньше, чем дополнительные расходы на создание компьютеризированных систем учета и взаиморасчетов и на содержание множества сбытовых компаний с их затратами на рекламу и маркетинг;
     - явно «нестандартным» статусом территориальных генерирующих компаний, на чем следует остановиться подробнее. Создание ТГК, состоящих из ТЭЦ в смежных областях или краях, является «творчеством» российских реформаторов. Они не имеют аналогов в других странах. Их создание может оказаться ошибочным по нескольким причинам. Во-первых, многие ТГК будут монополистами в соответствующих зонах (узлах) оптового рынка, ввиду большой своей доли в генерирующих мощностях. Во-вторых, неясно, каким будет их взаимодействие с регулируемыми системами теплоснабжения городов, в которых расположены отдельные ТЭЦ, входящие в ТГК. Распределение экономии от комбинированного производства тепла и электроэнергии между этими двумя видами энергии всегда представляло трудно разрешимую задачу. В-третьих, неясно, за счет каких средств могут развиваться ТГК (строить новые ТЭЦ). Очевидно, что эффективность ТЭЦ определяется доходами от производства не только электрической, но и тепловой энергии.
Вследствие указанных причин вопрос о расформировании ТГК мог возникнуть и при завершении перехода к конкурентному рынку. Решение же этого вопроса при восстановлении регулируемых АО-энерго (с передачей им соответствующих ТЭЦ) естественным образом снимает перечисленные проблемы. В частности, установление тарифов на тепло и электроэнергию будет производиться РСТ совместно (одновременно), как и делалось раньше.
     Организационное формирование регулируемых АО-энерго (с расформированием ТГК) может быть проведено несколько различающимися путями. Здесь требуются дополнительные проработки. Укажем лишь некоторые возможные моменты (варианты).
     ● При расформировании ТГК входившие в них ТЭЦ могут быть выделены как отдельные АО-ТЭЦ, которые станут дочерними компаниями соответствующих АО-энерго. Акции бывших собственников ТГК могут быть распределены при этом между новыми АО-ТЭЦ таким же образом, как это было сделано при расформировании РАО «ЕЭС России».
     ● Возможно укрупнение АО-энерго по сравнению с тем  территориальным делением, которое было к 2000 г.
     ● Может оказаться целесообразным формирование АО-энерго, как холдингов, в которые войдут АО-ТЭЦ, существующие распределительные сетевые компании, основная сбытовая компания («гарантирующий поставщик»), подразделение оперативно-диспетчерского управления, ремонтные организации и др. Подобным холдингом сейчас фактически является «Иркутскэнерго».
     ● Представляется целесообразной передача (включая выкуп) как можно большего пакета акций АО-энерго администрациям регионов, чтобы они реально могли влиять на электроснабжение своих территорий.
     ● АО-энерго могут развивать свои распределительные электрические сети за счет включения этих инвестиций в тарифы для снабжаемых ими потребителей.
     ● Специальный вопрос, который будет подробнее рассмотрен в следующем разделе записки, представляет сбор регулируемыми АО-энерго инвестиционной составляющей тарифов для конечных потребителей, которая будет перечисляться в Государственный фонд развития ЕЭС.
     Наряду с рассмотренными мероприятиями, при восстановлении регулирования в электроэнергетикепотребуются определенные преобразования в Федеральной службе по тарифам, Минэнерго и, возможно, в других ведомствах.

_________________________________________________________

*Примечание: На ФОРЭМе инвестиционная составляющая включается только для потребителей, получающих электроэнергию непосредственно с ФОРЭМа (см. следующий раздел записки).

    7. Инвестирование развития электроэнергетики
 
     С восстановлением государственного регулирования и воссозданием Федеральной электроэнергетической управляющей компании (ФЭУК) появляется возможность централизованного планирования и финансирования развития электроэнергетики России. Ниже будет изложена рекомендуемая (возможная) схема такого финансирования. 
     Общие принципы планирования и финансирования
     1. Инвестирование осуществляется на основе перспективных планов и программ (включая предстоящий год), разрабатываемых ФЭУК с участием проектных и научно- исследовательских организаций, согласовываемых с Минэнерго и утверждаемых Правительством РФ. 
     2. Инвестирование охватывает объекты (электростанции и ЛЭП), строящиеся как частными инвесторами (основной случай), так и непосредственно за счет государственных средств. При строительстве объектов частными инвесторами среди них проводятся конкурсы, и выигравшему инвестору гарантируется возврат инвестиций с заявленными им сроком возврата и процентом на капитал. В этом случае централизованно финансируется не само строительство объекта, а возврат инвестиций (с процентом) в течение нескольких лет. Построенный объект остается при этом в собственности инвестора. При строительстве объекта за счет государственных средств он финансируется непосредственно в период строительства и остается в собственности государства. 
     3. Непосредственно государственное финансирование применяется, главным образом, при строительстве электрических сетей, принадлежащих Федеральной сетевой компании (ФСК) и АО-энерго (хотя возможно строительство отдельных электропередач и частными инвесторами), а также при строительстве электростанций, на которые не нашлось частного инвестора. Подобные ситуации вполне возможны (особенно для ГЭС и АЭС), и Государство вынуждено само финансировать строительство электростанции, чтобы избежать дефицита генерирующих мощностей. Это может оказаться целесообразным также в случаях, когда частные инвесторы предлагают явно невыгодные условия и Государству более экономично построить электростанцию за свой счет. Как уже отмечалось, в этом случае электростанция остается в государственной собственности или может быть продана потом частной генерирующей компании. 
     4. Для централизованного финансирования развития электроэнергетики при ФЭУК создается Государственный фонд развития ЕЭС (ГФР ЕЭС). Из этого фонда финансируется строительство (и модернизация): 
     - всех электростанций страны (включая ТЭЦ), расположенных не только на территории, охватываемой ЕЭС, но и в изолированных АО-энерго. Исключение могут составлять собственные электроустановки частных промышленных предприятий; 
     - электрических сетей, принадлежащих ФСК. Распределительные сети финансируются самими АО-энерго. 
     5. Главным источником формирования ГФР ЕЭС является инвестиционная составляющая, которая включается в тарифы всех конечных потребителей в ЕЭС и изолированных АО-энерго. Это соответствует принципу: финансирование строительства всех электростанций осуществляется централизованно из ГФР ЕЭС, поэтому все потребители должны участвовать в формировании этого фонда. Данный принцип, с одной стороны, обеспечивает минимально возможную и одинаковую для всех потребителей инвестиционную составляющую, а с другой – снимает проблемы финансирования новых электростанций (особенно ТЭЦ) в небольших и изолированных регионах (АО-энерго). 
     На рисунке 1, пунктирными линиями показаны потоки средств, получаемых от сбора инвестиционной составляющей с потребителей: 
     - получивших доступ непосредственно на ФОРЭМ (эти средства собираются соответствующим финансовым подразделением ФЭУК и направляются в ГФР ЕЭС); 
     - снабжаемых от АО-энерго, участвующими в ФОРЭМе (собираются АО-энерго и перечисляются ими в ГФР ЕЭС); 
     - изолированных АО-энерго. 
     Отметим еще раз, что величина этой инвестиционной составляющей одинакова для всех потребителей. Она устанавливается ФСТ на один или несколько лет, исходя из общего объема необходимых инвестиций и поступлений в ГФР ЕЭС из других источников, путем деления на прогнозируемое электропотребление в ЕЭС и изолированных АО-энерго. 
     6. Другими возможными источниками формирования ГФР ЕЭС (см. рисунок) могут быть федеральный бюджет и специальные взносы, взимаемые с новых крупных потребителей электроэнергии. Необходимость и возможность поступлений из бюджета определяется Правительством РФ в зависимости от общей ситуации в стране (и в электроэнергетике). 
     Специальные взносы на развитие генерирующих мощностей логично собирать с частных владельцев новых электроемких производств. Существующие потребители не должны оплачивать приросты мощностей, необходимых для новых частных предприятий. Их финансовую эффективность собственники должны оценивать для себя с учетом инвестирования не только самих предприятий, но и требуемых электрических мощностей. 
     Кроме того, в ГФР ЕЭС могут направляться в последующем средства от продажи частным компаниям электростанций, построенных за государственный счет (этот упоминавшийся в п. 3 случай на рисунке не показан). 




Рис. 1. Формирование Государственного фонда развития ЕЭС
(сплошные линии – электроэнергия; пунктирные – финансовые потоки).

     Сделаем несколько комментариев к изложенной схеме. 
     ● На ФОРЭМе Федеральная служба по тарифам будет устанавливать несколько видов тарифов: 
     - для каждой из электростанций ОГК и АЭС, поставляющих электроэнергию на ФОРЭМ; эти тарифы должны полностью компенсировать все издержки действующих электростанций и включать нормативную прибыль. Тарифы следует устанавливать (или фиксировать в договорах, заключаемых ФЭУК с ОГК) надлительный срок (3-5 лет), чтобы ОГК имели стимулы и время для повышения эффективности и снижения издержек производства. Для вновь введенных электростанций, построенных частными инвесторами, выигравшими конкурсы, тарифы устанавливаются в соответствии с заключенными с ними договорами. В эти тарифы, как уже отмечалось, включена составляющая, гарантирующая возврат инвестиций с процентом в течение согласованного срока возврата. По окончанию этого срока тарифы начинают устанавливаться аналогично действующим электростанциям; 
     - для избыточных АО-энерго, также поставляющих часть своей электроэнергии на ФОРЭМ; эти тарифы должны соответствовать переменным (топливным) издержкам АО-энерго (с возможными стимулирующими добавками); 
     - на электроэнергию, поставляемую с ФОРЭМа дефицитным АО-энерго (основная часть электроэнергии); эти тарифы устанавливаются по средневзвешенной стоимости всей электроэнергии, поставленной на ФОРЭМ, с добавлением расходов на содержание ФЭУК и ее нормативной прибыли. Инвестиционная составляющая для развития ЕЭС в эти тарифы не включается, так как она будет собираться самими АО-энерго со своих потребителей (см. рисунок); 
     - для потребителей, получающих электроэнергию непосредственно с ФОРЭМа; в эти тарифы дополнительно к тарифам для дефицитных АО-энерго включается инвестиционная составляющая, о которой шла речь выше. 
     ● В АО-энерго тарифы будут устанавливаться региональными службами по тарифам для: 
     - ТЭЦ на производимую ими электрическую и тепловую энергии; 
     - для конечных потребителей электроэнергии и тепла, исходя из средневзвешенной стоимости электроэнергии, получаемой с ФОРЭМа и от собственных ТЭЦ. В тарифы на электроэнергию для потребителей включаются две инвестиционные составляющие: на развитие ЕЭС (одинаковая для всех потребителей страны) и на развитие распределительных сетей АО-энерго (при необходимости). 
     ● Описанная схема финансирования очень близка к «Механизму гарантирования инвестиций», рассмотренному в разделе 5, но управляет ей не Системный Оператор, а ФЭУК. В целом же она соответствует модели «Единственный покупатель» на оптовом рынке страны. При этом реализуются преимущества такого рынка, указанные в начале раздела 5 данной записки: 
     - обеспечивается бездефицитное и оптимальное развитие ЕЭС, в том числе в случае, когда при объявленном конкурсе на строительство необходимой новой электростанции не находится частных инвесторов или предлагаемые ими условия оказываются неприемлемыми; 
     - увеличение цен электроэнергии, необходимое для развития ЕЭС, является минимально возможным. Расчеты, проведенные в [2,10], показали, что оптовые цены при рынке «Единственный покупатель» в 2020-2030 гг. в Европейской зоне будут ниже цен, необходимых для окупаемости инвестиций в наиболее экономичные КЭС на газе с ПГУ при конкурентном рынке, примерно на 1 цент/кВт.ч. Применительно к КЭС на угле эта разница как в Европейской, так и Сибирской зоне составляет 3-5 цент/кВт.ч. Эти расчеты проводились для «базового» сценария «Генеральной схемы» [11], электропотребление в котором считается сейчас явно завышенным. Поэтому фактическая разница в ценах будет еще больше – при рынке «Единственный покупатель» уменьшится инвестиционная составляющая тарифов, а при конкурентном рынке цены, необходимые для окупаемости инвестиций, останутся теми же. 
     ● Рекомендуемая (возможная) схема инвестирования, как и основные мероприятия по возобновлению регулирования электроэнергетики изложены лишь в общих чертах и, несомненно, потребуют детализации во многих отношениях. Это может рассматриваться как задача дальнейших исследований, если будет принято решение о возобновлении регулирования и изменении концепции реформирования электроэнергетики России. 

     8. Заключение

     1. Особые свойства ЭЭС придают чрезвычайное несовершенство электроэнергетическому рынку. Дерегулирование (освобождение цен на электроэнергию), естественно, приводит к множеству проблем и отрицательных последствий. Это подтверждается зарубежным опытом и состоянием электроэнергетики России в последние годы. Переход к конкурентному рынку электроэнергии следует признать ошибкой. 
     2. Выход электроэнергетики России из кризиса, включая инвестирование программ развития ЕЭС, возможен лишь при коренном изменении концепции ее реформирования и восстановлении государственного регулирования. Наиболее целесообразен возврат к двухуровневой структуре регулируемых рынков электроэнергии, которая была создана в 1990-е годы. При этом должна быть учтена, конечно, существующая структура электроэнергетики, а также усовершенствована система государственного регулирования тарифов на электроэнергию и развития ЕЭС страны. 
     3. В записке описаны основные мероприятия по возобновлению государственного регулирования в электроэнергетике России. Главным из них должно стать воссоздание Федеральной компании (типа бывшего РАО «ЕЭС России»), выполняющей функции «Закупочного агентства» на федеральном оптовом рынке электроэнергии и ответственной за бесперебойное электроснабжение страны, включая бездефицитное развитие ЕЭС. Потребуется также комплекс мер по восстановлению регулируемых вертикально-интегрированных компаний на региональном уровне (с расформированием существующих ТГК) и ряд других мероприятий. 
     4. Предложена возможная схема планирования и финансирования развития электроэнергетики при восстановлении государственного регулирования. Основная роль в этом процессе отводится воссозданной Федеральной компании, Федеральной и региональным службам по тарифам. Инвестирование осуществляется на основе перспективных планов и программ, разрабатываемых этой Федеральной компанией, согласовываемых Минэнерго и утверждаемых Правительством РФ. Создается Государственный фонд развития ЕЭС (ГФР ЕЭС), из которого финансируется строительство (и модернизация) всех электростанций страны (включая ТЭЦ), расположенных не только в зоне ЕЭС, но и в изолированных ЭЭС, а также электрических сетей, принадлежащих ФСК. Главным источником формирования ГФР ЕЭС является инвестиционная составляющая, которая включается в тарифы всех конечных потребителей в ЕЭС и изолированных ЭЭС. Инвестирование из ГФР охватывает объекты (электростанции и ЛЭП), строящиеся как частными инвесторами (основной случай), так и непосредственно за счет государственных средств. 
     5. Описанные в записке основные мероприятия по возобновлению регулирования и схема инвестирования потребуют, конечно, детализации во многих отношениях. Это будет задачей дальнейших исследований после принятия решения об изменении концепции реформирования электроэнергетики России. 
     6. Нужно ожидать, что восстановление государственного регулирования в электроэнергетике встретит противодействие со стороны собственников генерирующих компаний (ОГК и ТГК), которые получают сейчас сверхприбыли, а также, возможно, других организаций (Совет рынка, АТС, сбытовые компании и т.п.). Однако, интересы экономики и социальной сферы страны должны быть приоритетными. 

Список литературы

1. Hunt S., Shuttleworth G. Competetion and Choice in Electricity. – John Wiley: Chichester, England, 1996 
2. Беляев Л.С. Проблемы электроэнергетического рынка. – Новосибирск: Наука, 2009. – 296 с. 
3. О реформировании электроэнергетики Российской Федерации / Постановление Правительства Российской Федерации от 11 июля 2001 г. № 526. 
4. Об электроэнергетике / Федеральный закон Российской Федерации от 26 марта 2003 г. № 35-Ф3. 
5. Woo C.K., King M., Tishler A., Chow L.C. H. Cost of electricity deregulation // Energy. – 2006. – Vol. 31. – Р. 747–768. 
6. McCullough R., Howard B.M., Deen M. The High Cost of Restructuring / Public Utility Fortnigtly. – February 2008. – P. 54–58. // http:// www: fortnighly.com. 
7. О порядке формирования источника средств на оплату услуг по формированию технологического резерва мощностей по производству электрической энергии и финансирования объектов по производству электрической энергии в целях предотвращения возникновения дефицита электрической мощности / Постановление Правительства РФ от 2 декабря 2005 г. № 738. 
8. О некоторых вопросах организации долгосрочного отбора мощности на конкурсной основе на оптовом рынке электрической энергии (мощности) / Постановление Правительства РФ от 24 февраля 2010 г. № 89. 
9. Об определении ценовых параметров торговли мощностью на оптовом рынке электрической энергии (мощности) переходного периода /Постановление Правительства РФ от 13 апреля 2010 г. № 238. 
10. Беляев Л.С., Большаков И.С. Оптовые цены на электроэнергию при рынке «Единственный покупатель» и конкурентном рынке // Изв. РАН. Энергетика. – 2010. - № 6. – С. 79-91. 
11. Генеральная схема размещения объектов электроэнергетики до 2020 г. / Одобрена распоряжением Правительства РФ от 22 февраля 2008 г. № 215-р. – 260 с. 


 


Comments